CONCENTRACIÓN ECONOMICA Y REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS1

Daniel Azpiazu* y Eduardo Basualdo**

El "shock" neoliberal aplicado a partir de la década de los noventa profundizó muchos de los lineamientos estratégicos de la política económica de la última dictadura militar (apertura y desregulación asimétricas de la economía, privatización, liberalización financiera, ajuste y precarización del mercado laboral), avanzando sustancialmente en la intensidad, la articulación y la funcionalidad de las políticas públicas respecto a, por un lado, el programa de estabilización implementado a principios de 1991 y, por otro, fundamentalmente, de los objetivos refundacionales perseguidos: la consolidación de un nuevo sendero de acumulación y reproducción del capital sobre distintas bases económico-sociales.
Ello se ha visto potenciado ante la irreversibilidad de parte importante de los cambios derivados o inducidos por las nuevas políticas públicas. Así, por ejemplo, el mayor nivel de exposición a la competencia externa, la reestructuración y subrogación del Estado, la valorización financiera del capital como eje ordenador de la economía, las elevadas -ya de carácter estructural- tasas de desempleo y subempleo, los desconocidos niveles de pobreza e indigencia y, como síntesis funcional de todo ello, la creciente concentración del poder económico en un núcleo acotado de grandes agentes son, sin duda, algunos de los fenómenos sobre los que -parece- continuarán estructurándose los escenarios futuros de la economía argentina.
En ese marco, el programa de privatizaciones desarrollado en el país constituye, atento al impacto económico-social de sus realizaciones, uno de los ejes centrales de esas políticas públicas y de la estrategia refundacional que las sustentan. Basta considerar, al respecto, algunas de sus principales resultantes estructurales: la consolidación y preservación de mercados mono u oligopólicos con, incluso, garantías de internalización de rentas extraordinarias; la transferencia de activos -subvaluados- y, fundamentalmente, de un poder regulatorio decisivo en términos de la configuración de la estructura de precios y rentabilidades relativas de la economía; la profundización del proceso de concentración y centralización del capital y la consiguiente reconfiguración del poder económico local.
En este contexto, cabe señalar que las sustanciales modificaciones estructurales de la década se expresan en la composición de la cúpula empresaria (las 200 empresas de mayor facturación), donde se reconocen dos etapas que mantienen notorias discrepancias en términos de la evolución de los diferentes capitales que son los propietarios de las grandes firmas. En la primera de ellas -que comprende de 1991 a 1995- los cambios fundamentales están sustentados en dos procesos estrechamente vinculados entre sí: la privatización de las empresas públicas y la irrupción de las asociaciones entre grupos económicos locales y diversos tipos de capital extranjero. No menos importante es reparar en que las transcendentales modificaciones en la propiedad de las empresas estatales traen aparejadas alteraciones sustantivas en los activos financieros y el capital líquido que pertenece a las fracciones locales del capital concentrado, y que se originan en el predominio que ejerce la valorización financiera desde fines de los años setenta 2. En efecto, la notable importancia que asumen las privatizaciones en términos de la incidencia estructural y de la rentabilidad, hizo que los grupos económicos repatriaran durante esos años una parte de los ingentes recursos que habían fugado al exterior desde 1979 en adelante, y que se encontraban invertidos en diversas colocaciones financieras, incluso en bonos de la deuda pública argentina (títulos que, cabe mencionar, fueron utilizados para participar del proceso privatizador, dado que se fomentó -en particular, en la llamada "primera etapa" de las privatizaciones- la capitalización de bonos de la deuda externa).
En la segunda etapa -de 1995 en adelante-, al impacto de los cambios anteriores, le sucede otro que consiste en las transferencias de propiedad que involucran a la totalidad o a una parte del capital de numerosas empresas privadas, entre las que se cuentan varios de los principales consorcios que adquirieron las empresas públicas en los años anteriores. Estas transferencias dan lugar, en términos generales, a un aumento muy importante en la incidencia de las empresas transnacionales y los conglomerados extranjeros, en detrimento de los demás tipos de propiedad, especialmente de los grupos económicos que se habían consolidado durante los años previos. Sin embargo, nuevamente en esta etapa las modificaciones en la propiedad de los activos fijos tienen su correlato en términos de los activos financieros de residentes locales en el exterior ya que a las modalidades adoptadas durante la década de los años ochenta (usufructo de los diferenciales existentes entre las tasas de interés vigentes en el mercado externo -en el cual se endeudaban- y en el interno -en el cual colocaban los fondos-) se le agrega una nueva forma de valorización financiera: las ganancias patrimoniales que realizaron los grupos económicos locales y algunos conglomerados extranjeros por la venta de sus activos fijos, especialmente de sus paquetes accionarios en las empresas privatizadas, remitiendo los recursos obtenidos al exterior, dando lugar a la etapa de mayor fuga de capitales locales de los últimos veinticinco años (entre 1992 y el 2000 salieron del país 67,6 miles de millones de dólares, superando el actual "stock" los 120 mil millones de dólares, magnitud que representa aproximadamente el 90% de la deuda externa del Estado argentino).

La concentración de la propiedad

Uno de los elementos sustantivos -y distintivos- del programa privatizador desarrollado en la Argentina es el que deviene de su muy activo papel como propulsor del proceso de concentración y centalización del capital. Tanto por las modalidades que adoptó la privatización de la mayor parte de las empresas públicas, como por las debilidades y omisiones en materia de defensa de la competencia -no sólo en el plano normativo sino, también, en la propia acción reguladora-, el programa desestatizador emerge como un hito fundamental en la dinámica y en los alcances de la concentración del capital en el país.
En consonancia con la premura -política, institucional, fiscal- privatizadora, y contraponiéndose a las recomendaciones y a las mejores prácticas internacionales en la materia, la despreocupación por difundir y fragmentar la propiedad de las empresas privatizadas 3 (por ejemplo, a través del mercado de capitales o, incluso, de la entrega gratuita de acciones u ofertas preferenciales para los usuarios de los distintos servicios) constituye uno de los componentes esenciales del programa de privatizaciones.
Esa desatención oficial por distribuir o atomizar la propiedad de las empresas privatizadas conllevó, en realidad, una clara inducción a la centralización y concentración del capital y, con ello, a la consolidación de un creciente poder de negociación en manos de conglomerados que a partir de allí pasaron a controlar una muy diversa gama de actividades -en muchos casos integradas vertical u horizontalmente-, y al consiguiente debilitamiento del papel regulador del Estado. Ello se conjuga, a la vez, con la sobrevivencia y reforzamiento de monopolios -u oligopolios- legales, bajo condiciones que no sólo aseguran nulos riesgos empresarios sino, fundamentalmente, tasas de retorno muy elevadas, así como la transferencia -a un núcleo sumamente acotado de grandes agentes económicos- de un poder decisivo en lo que respecta a la determinación de la estructura de precios y rentabilidades del conjunto de la economía argentina y, por esa vía, de variables de ostensible significación económico-social como, por ejemplo, la distribución del ingreso o la competitividad de los distintos sectores de actividad.
Así, como resultado esperable de las propias modalidades de las privatizaciones, en la experiencia argentina quedó claramente de manifiesto, al momento de la transferencia al sector privado de las distintas empresas, un triple nivel de concentración del capital. Por un lado, en cuanto a la propiedad en cada una de las empresas privatizadas: las tenencias accionarias quedaron concentradas en, a lo sumo, tres o cuatro firmas o grupos que conformaban los respectivos consorcios adjudicatarios 4.
Se verifica, asimismo, otro muy elevado grado de concentración de la propiedad en el plano sectorial. Es decir que no sólo hay un marcado grado de concentración a nivel de cada una de las empresas privatizadas sino, también, en cada uno de los distintos sectores/áreas de actividad involucrados en el programa de privatización 5.
Por último, considerando a este último en su conjunto, también se manifiesta un muy elevado nivel de concentración de la propiedad. En efecto, un muy acotado número de grandes conglomerados económicos (en la generalidad de los casos, asociados con firmas extranjeras) pasó a controlar un amplio y diversificado grupo de ex-empresas públicas 6. Como resultado de las principales modalidades que asumió el proceso privatizador, este conjunto reducido de grandes grupos económicos logró, adicionalmente, incrementar en forma considerable el grado de integración vertical y/u horizontal de sus actividades y, en algunos casos, diversificar sus inversiones hacia áreas/sectores en los que, entonces, no tenía una presencia activa.
Asimismo, la creciente polarización del poder económico se ha visto potenciada frente a la debilidad -y/o inacción- en materia de legislación "anti-trust" e, incluso, de defensa de los derechos de usuarios y consumidores 7. En ese marco, cabe resaltar, en especial, la escasa preocupación -normativa y regulatoria- que ha merecido la llamada defensa de la competencia.
El introducir competencia, el promover -y, aun, forzar- patrones de comportamiento empresario que se asemejen, en todo lo posible, a los esperables en mercados competitivos, constituyen mecanismos ineludibles en materia de regulación de monopolios naturales. La regulación de la propiedad emerge, en ese sentido, como un componente insoslayable. Si bien se trata de principios elementales de la regulación pública, en la experiencia argentina sólo han sido contemplados -insuficiencias y debilidades regulatorias implícitas mediante-, en el campo de las privatizaciones realizadas en la provisión de gas natural y de energía eléctrica (las únicas concretadas al amparo de leyes específicas, y que contemplan ciertas restricciones en materia de defensa de la competencia).
En ambos casos, la desintegración vertical y horizontal de las ex-empresas públicas en varias unidades de negocios -tanto a nivel de generación (en el caso eléctrico), como de transporte y distribución (en los dos sectores)- procuraba segmentar las respectivas actividades y, con ello, introducir ciertos niveles de competencia "por comparación". En ese sentido, en ambos casos se establecieron diversas restricciones o limitaciones en cuanto a posibles vínculos de capital entre empresas que operen en las distintas fases de las respectivas cadenas así como, en el caso eléctrico, en un mismo segmento de la misma (en particular, en el campo de la transmisión y de la distribución), tendientes a evitar la re-concentración de los respectivos sectores, y sus consiguientes impactos sobre la posibilidad de introducir algún grado de competencia en tales mercados.
Sin embargo, también en estos dos únicos ejemplos en el campo de las privatizaciones en los que, en principio, se atendió la problemática de la regulación de la propiedad del capital y la concentración de los mercados, las imprecisiones, "debilidades" e, incluso, las modificaciones introducidas respecto a la normativa original -sumadas a la escasa predisposición oficial por regular efectivamente en la materia-, han ido desvirtuando los lineamientos originales.
La inexistencia de normas antimonopólicas específicas en los restantes servicios públicos privatizados conlleva la preservación de mercados fuertemente imperfectos y, a la vez, el consiguiente fortalecimiento de aquellas fuerzas centrípetas que favorecen o inducen el acceso a crecientes niveles de concentración -vertical u horizontal- de tales mercados.
Ello se ha visto agravado frente a las manifiestas debilidades e imprecisiones de la legislación local de defensa de la competencia. En efecto, a lo largo de los años noventa, al tiempo que se transferían monopolios naturales desde la esfera pública a la privada, continuó vigente el Decreto-ley 22.262, sancionado por la dictadura militar a mediados de 1980. Recién en agosto de 1999, y luego de más de ocho años de tratamiento parlamentario de diversos proyectos, fue sancionada la Ley 25.156 que introduce una serie de mejoras sobre aquél (en particular, en lo referido al control previo de las fusiones y adquisiciones).
De todas maneras, en el ámbito de aquellos mercados sujetos a regulación pública (como los de los servicios privatizados), las diferencias entre ambas normas no resultan ser tan sustantivas o, por lo menos, plantean ciertos interrogantes en cuanto a la respectiva interpretación de las mismas. En efecto, bajo la vigencia del Decreto-ley 22.262, una conceptualización sesgada del artículo 5 de la misma (quedaban exceptuadas de la norma aquellas actividades "que se atengan a normas generales o particulares o a disposiciones administrativas dictadas en virtud de aquéllas") derivó en su no aplicación en el ámbito de los servicios públicos privatizados. Por su parte, la nueva y demorada ley de defensa de la competencia no incorpora mayores precisiones al respecto. Por el contrario, el texto de dos de sus artículos alienta -o podría devenir en- interpretaciones inconexas. Así, en el Artículo 16, inserto en el capítulo vinculado con concentraciones y fusiones, se señala que: "Cuando la concentración económica involucre a empresas o personas cuya actividad económica esté reglada por el Estado nacional a través de un organismo de control regulador, el Tribunal Nacional de Defensa de Competencia, previo al dictado de su resolución, deberá requerir a dicho ente estatal un informe opinión fundada sobre la propuesta de concentración económica en cuanto al impacto sobre la competencia en el mercado respectivo o sobre el cumplimiento del marco regulatorio respectivo". Por su parte, el Artículo 59 establece que "queda derogada toda atribución de competencia relacionada con el objeto finalidad de esta ley otorgada a otros organismos o entes estatales".
Si bien este último artículo parecería concentrar todo el poder regulatorio antimonopólico en el -demorado en su constitución- Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia, la experiencia reciente muestra que a casi dos años de vigencia de la ley, y ante la no conformación de dicho Tribunal, se han registrado muy pocas intervenciones de la actual Secretaría de la Competencia, la Desregulación y la Defensa del Consumidor (el dictamen no vinculante referido a las tenencias accionarias del grupo Endesa en Edenor S.A. y Edesur S.A.; el rechazo -igualmente contemporáneo a las propias decisiones empresarias- de la fusión entre Correos Argentinos y OCA; y el recientemente elaborado respecto a las tenencias en empresas eléctricas locales por parte del grupo chileno Gener controlado -ahora- por The AES Corporation).
Las debilidades e imprecisiones de la legislación antimonopólica se conjugan, así, con la despreocupación oficial por introducir competencia en los servicios públicos privatizados, tanto en el plano normativo como regulatorio. Ello ha asumido un papel protagónico en el ejercicio pleno del poder de lobbying, y en el despliegue de estrategias y prácticas abusivas por parte de los grandes grupos económicos -concordantes con sus posiciones dominantes en los mercados-; en otras palabras, el desenvolvimiento natural de las asimétricas "fuerzas de mercado".
En síntesis, el reconocimiento implícito de las fuerzas de coerción del poder económico y político devino, naturalmente, en una amplia gama de acciones -y omisiones- en materia normativa y regulatoria, que no parecen ser meras consecuencias de las urgencias e improvisaciones del proceso privatizador sino, por el contrario, de una estrategia institucional plenamente funcional a los intereses de las actuales fracciones hegemónicas del capital concentrado local.

Las principales "debilidades" regulatorias y normativas de las privatizaciones argentinas

Sin duda, el entramado normativo en el que se inscribe el accionar de las empresas privatizadas explica, en lo sustantivo, esa importante recomposición del perfil de la economía local que tuvo lugar en el transcurso de los años noventa. Se trata, en tal sentido, de acciones -y omisiones- que han terminado por construir -y afianzar- un escenario privilegiado por las políticas públicas acotado, en cuanto a sus beneficios, a un escaso -pero muy diversificado e influyente- número de agentes económicos. A este respecto, la debilidad y precariedad regulatoria que caracteriza a la experiencia privatizadora en la Argentina se manifiesta en muy diversos campos: inexistencia o formulación -tardía, limitada y, cuando no, precaria- de marcos regulatorios, constitución de débiles agencias reguladoras -en la generalidad de las áreas, con posterioridad a la transferencia de los activos y, en no pocos casos, con claros signos de captura por parte de la/s empresa/s regulada/s y/o del Poder Ejecutivo-, recurrentes renegociaciones contractuales -que apuntaron, sistemáticamente, a preservar o acrecentar las rentas de privilegio de las firmas prestatarias-, así como la sanción de diversas disposiciones (vinculadas, en lo sustantivo, al comportamiento de los precios y las tarifas) que contravienen normas de superior status jurídico.
En realidad, en última instancia, los denominados "defectos" o "problemas de diseño" regulatorios, los llamados "errores" derivados de la premura privatizadora, no son más que manifestaciones de un fenómeno mucho más complejo: la plena funcionalidad de la regulación pública -y la consiguiente desnaturalización de su propia fundamentación- de los servicios privatizados respecto a la lógica de acumulación y reproducción del capital de los grandes conglomerados locales y extranjeros que, a partir de su activa presencia en los distintos procesos de privatización, han pasado a consolidarse como el núcleo hegemónico del poder económico en el país.
En ese sentido, cabe referirse al hecho de que en la Argentina, en la generalidad de los servicios públicos privatizados, se ha venido aplicando -en sus diversas variantes domésticas- el sistema de regulación tarifaria conocido como de "price cap", o de precio tope o máximo (IPD-X, dónde IPD es algún índice de precios doméstico, y X un "factor de eficiencia" que apunta a que las firmas transfieran a los usuarios parte de sus ganancias de productividad o, en otros términos, a impulsar que los usuarios y consumidores del servicio se apropien de parte de las mejoras en la "eficiencia microeconómica" de las prestatarias) 8. El mismo, desarrollado en la experiencia privatizadora inglesa, concentra la acción reguladora en los precios máximos que pueden percibir las empresas monopólicas por la prestación de los respectivos servicios; contraponiéndose a los criterios aplicados usualmente en los EE.UU., donde el control regulatorio se ha focalizado, histórica y preponderantemente, sobre las tasas de ganancias obtenidas por las empresas (mecanismo de "cost plus" o de tasa de retorno).
El sistema de "price cap", en contraposición a los métodos de regulación del tipo "cost-plus" (o "mark-up"), adoptado en la generalidad de los servicios públicos privatizados en la Argentina ofrece, en principio, las siguientes ventajas:
· tarifas reales decrecientes en el tiempo, en tanto el factor de eficiencia que se sustrae transfiere a usuarios y consumidores las ganancias de productividad o eficiencia microeconómica registradas por la/s firma/s sujeta/s a regulación;
· la actualización de las tarifas no está relacionada con costos o precios que pueden ser manipulados por la/s empresa/s regulada/s (como, por ejemplo, a través de precios de transferencia con firmas vinculadas). De esta manera, las prácticas técnico-contables aplicadas son irrelevantes y disminuyen así los riesgos implícitos en las asimetrías de información que, naturalmente, supone la relación entre el ente regulador y la/s firma/s regulada/s;
· esta/s última/s cuenta/n con incentivos suficientes como para incrementar su eficiencia microeconómica en tanto ello deviene en beneficios internalizables hasta que se transfieran a tarifas, tendiendo a configurarse un proceso de retroalimentación positiva (siempre procurando que los costos operativos disminuyan en una proporción sistemáticamente mayor a la establecida para la baja de las tarifas);
· los procedimientos de ajuste de tarifas son relativamente automáticos, sin conllevar grandes costos de información y regulación. Ello supone, a la vez, la posibilidad cierta de minimizar el riesgo de la llamada captura o "cooptación" del regulador.
Sin embargo, estas ventajas "teóricas" del sistema de "price cap" se han visto permanentemente erosionadas en la experiencia privatizadora argentina, a punto tal que se asiste a, por ejemplo, una muy marcada y creciente distorsión en las estructuras de precios y rentabilidades relativas de la economía a favor de, precisamente, las actividades y empresas privatizadas "reguladas" bajo un por demás atípico mecanismo de "price cap".

Los impactos de las "fallas regulatorias" sobre la razonabilidad de las tarifas y los márgenes de beneficio de las empresas prestatarias de servicios privatizados

Como era de esperar, todas las ostensibles "falencias" en materia de regulación tarifaria tuvieron un impacto de significación sobre las tarifas finales abonadas por los distintos consumidores (sobre todo, los residenciales de menor poder adquisitivo) y, naturalmente, sobre los márgenes de beneficio de las empresas prestatarias. En función a ello, cabe incorporar algunos comentarios en relación con el grado de "razonabilidad" de las tarifas (y de las rentabilidades). Se trata de una figura económico-jurídica con una sólida tradición internacional que, en sus matizadas interpretaciones locales, se ha venido utilizando en diversas normas referidas a actividades privatizadas en la Argentina 9.
Al respecto, es dable destacar que cualquiera sea el criterio comparativo que se adopte para evaluar el grado de "razonabilidad" de los beneficios que han venido internalizando las empresas prestatarias de los servicios públicos privatizados se llega a una misma conclusión: se trata de beneficios extraordinarios y de privilegio (de los más elevados a nivel local e, incluso, en la generalidad de los sectores, en el plano internacional) que descansan, en última instancia, en tarifas que no se caracterizan, ni mucho menos, por su "justicia" y "razonabilidad". En tal sentido, vale la pena enfatizar que la correspondencia inversa que se verifica entre el -nulo- "riesgo empresario" que subyace a la operatoria de las firmas privatizadas y las -extraordinarias- tasas de rentabilidad internalizadas por las mismas encuentra como principal elemento explicativo a los rasgos distintivos del privilegiado entorno normativo y regulatorio -y/o de contravención institucional de la legislación vigente- que delimita el desenvolvimiento de este conjunto acotado de empresas.

Algunos lineamientos de política económica destinados a disminuir la concentración, la salida de recursos locales al exterior y el predominio del poder económico de las empresas que controlan los servicios públicos privatizados

En tanto la concentración económica es una problemática que involucra las distintas instancias del funcionamiento económico de la sociedad, las políticas orientadas a neutralizar sus efectos y restablecer la equidad y la eficiencia económica comprometen diversas áreas de la política económica. Así, por ejemplo, el control de la salida de capitales locales al exterior está directamente relacionado con las políticas del sector externo y tributarias (algunas de dichas propuestas de medidas pueden ser consultadas en los apartados correspondientes). Por lo tanto, en este apartado se explicitan las políticas específicas orientadas a regular el comportamiento y rentabilidad de los servicios públicos privatizados.
1. Revisión tarifaria integral de los servicios públicos privatizados en el marco de las disposiciones legales que emanan de las Leyes 23.696 (de Reforma del Estado), 17.520 (de Peajes), 24.065 (Marco Regulatorio Eléctrico), 24.076 (Marco Regulatorio del Gas) y 23.928 (Convertibilidad).
- Eliminación de las atípicas e ilegales cláusulas de ajustes periódicos de las tarifas de los servicios públicos, y "desdolarización" de las mismas.
Los privilegios de las prestatarias de los servicios públicos se han visto potenciados ante la aplicación de atípicas cláusulas de ajuste periódico de las tarifas que, incluso, convierten a la experiencia privatizadora argentina en un caso único a nivel internacional (como el de aplicar, como "precios correctores" en la utilización del mecanismo de "price cap", la evolución de índices de precios ajenos a la económica local). Se trata, en la generalidad de los casos, de la recurrencia a una artimaña normativa: la "dolarización" de las tarifas como paso previo al establecimiento de cláusulas de indexación de las mismas, asociadas a las variaciones en índices de precios al consumidor, mayoristas, o una combinación de ambos, de los EE.UU., lo cual supone la contravención de las explícitas disposiciones de la Ley de Convertibilidad. De allí la imperiosa necesidad de, tal como se desprende del Dictamen Nro. 153/2000 de la Procuración del Tesoro, se eliminen todas aquéllas cláusulas de ajuste periódico de las tarifas que contravienen lo dispuesto por la Ley de Convertibilidad.
En ese marco, también, y en tanto se trata de disposiciones que emanan de Decretos del Poder Ejecutivo que conllevan manifiestas inequidades respecto a las restantes actividades económicas, disponer la "desdolarización" de todas aquellas tarifas de los servicios públicos expresadas en dicha moneda, en tanto se trata de un "seguro de cambio" que supone un privilegio adicional del que gozan las empresas prestatarias de tales servicios y ningún otro "precio relevante" de la economía local.
- Reajuste de los llamados "precios base" de las tarifas, como medio para limitar las ganancias extraordinarias de las prestadoras de servicios públicos.
La premura en la realización de las privatizaciones derivó, entre otras cosas, en la fijación de "precios tope" que desde los mismos inicios de la actividad de las empresas en manos privadas les garantizaron a las mismas la obtención de los márgenes de beneficio sumamente elevados. Un muy claro ejemplo, a simple título ilustrativo, lo ofrece la privatización de ENTel que, en tal sentido, emerge como uno de los casos emblemáticos: al cabo de los diez meses previos a la transferencia de la empresa el valor del pulso telefónico se incrementó, medido en dólares estadounidenses, más de siete veces (en un período en el que los precios mayoristas se incrementaron el 450%, y el tipo de cambio -"apenas"- el 235%). De resultas de ello, los precios de partida de la actividad privada superaron con holgura a los establecidos, incluso, al momento del llamado a licitación pública. De allí la necesidad de proceder a una revisión tarifaria integral que derive en la obtención -tal como se desprende de la legislación vigente (en especial, la Ley Nro. 23.696 de Reforma del Estado)- de tarifas y rentabilidades "justas" y "razonables".
- Eliminación de las demoras regulatorias y aplicación efectiva de los factores de eficiencia.
La "demora regulatoria" asociada al traslado a las tarifas abonadas por los distintos tipos de usuario de los servicios públicos del coeficiente de "eficiencia empresaria" ha sido, en la Argentina, por demás significativa. Ello merece ser resaltado porque se trata de una de las principales "fallas normativas" que contribuyeron a desvirtuar buena parte de las ventajas que, en teoría, se desprenden de regular precios en mercados monopólicos u oligopólicos a través del mecanismo de "price cap" (precios reales decrecientes, transferencia a los usuarios de las ganancias de productividad de las firmas prestatarias, etc.) y, como tal, ha jugado un papel decisivo en la explicación de, por un lado, el comportamiento de las tarifas de los distintos servicios privatizados y, por otro, la notable expansión económica que experimentaron las empresas privatizadas en el transcurso de los años noventa.
- Aplicación efectiva de la figura de la "neutralidad tributaria" en el ámbito de los servicios públicos privatizados
Los marcos que regulan los distintos servicios públicos privatizados establecen que las empresas prestadoras pueden (deben) trasladar a las tarifas finales abonadas por los usuarios las variaciones de costos originadas en cambios en las normas tributarias (excepto en el impuesto a las ganancias). Esta figura legal de la "neutralidad tributaria" o "estabilidad impositiva" reconoce que todo incremento o decremento -respecto a las condiciones vigentes al momento de la transferencia de los respectivos servicios a manos privadas- en las cargas impositivas que afecten a las empresas, puede (debe) ser trasladado a los consumidores y usuarios de los mismos. Al respecto, durante el decenio de los años noventa, en el marco de una creciente regresividad de la estructura tributaria, se han ido sucediendo diversas disposiciones legales que en materia impositiva conllevaron reducciones de consideración en la carga fiscal que afecta al conjunto de las empresas prestatarias de los servicios públicos privatizados (reducción en las cargas patronales, en el impuesto a los sellos y a la importación de bienes de capital, etc.). No obstante, el seguimiento de la evolución de las tarifas de los distintos servicios, en su relación con las respectivas cláusulas normativas vinculadas a los ajustes periódicos de las mismas, indica la no observancia empresaria -y la inexistencia de control regulatorio alguno al respecto- de la correspondiente transferencia a los usuarios de las reducciones en las cargas impositivas derivadas de la exención y/o supresión de diversos gravámenes y de las menores alícuotas impositivas y/o bases imponibles de determinados tributos.
En ese marco se impone la revisión integral de los montos no transferidos -e internalizados, ilegalmente, por las empresas- al conjunto de usuarios y consumidores de los distintos servicios públicos -así como los casos en los que fueron transferidos parcialmente a sólo algunos segmentos-, derivados de la eliminación de determinados gravámenes o de la reducción de sus respectivas alícuotas. Una vez determinada la apropiación ilegal de las consiguientes rentas extraordinarias (sacrificio fiscal no transferido a los usuarios y consumidores) emerge, naturalmente, el tema de "stock" y "flujo". En tan sentido correspondería:
-determinado el "stock" ilegalmente internalizado por las empresas, fijar un plan de reintegro de tales rentas a los usuarios y consumidores; y
-modificar las respectivas tarifas a partir del cálculo de la incidencia efectiva -y ponderada- de la reducción de las cargas fiscales de acuerdo a, por un lado, la conformación de los costos impositivos de las empresas prestatarias de los servicios públicos privatizados y, por otro, de la consiguiente configuración de los ingresos de tales empresas.

2. Reglamentar, en el ámbito de los servicios públicos privatizados, la legislación de Defensa de la Competencia. Aplicar la normativa referida a restricciones a la propiedad en aquellos sectores (esencialmente, gas y electricidad) en los que se encuentra contemplada, ampliando, al mismo tiempo, la normativa regulatoria en el sector petrolero y avanzando en la constitución de un ente regulador único en el campo de la energía.
Las actuales inconsistencias de la Ley de Defensa de la Competencia (Nro. 25.156) dan lugar a omisiones regulatorias que derivan, en última instancia, en la inacción pública en materia de defensa de la competencia en el campo de los servicios públicos. Ello obliga a precisar el marco de injerencia de la misma en el ámbito de los servicios públicos. Asimismo, en los casos en los que existen normas específicas de carácter sectorial vinculadas a limitaciones en la propiedad entre los distintos eslabones de las respectivas cadenas (gas y electricidad) resulta imperioso exigir a los Entes Reguladores el cumplimiento pleno de la normativa legal vigente, en términos de las respectivas incumbencias respecto al órgano de aplicación de la Ley Nro. 25.156.
Asimismo, atento a la recurrente violación de las normas vigentes por parte de las empresas petroleras, sumada a los amplios márgenes de libertad que cuentan para el ejercicio pleno de prácticas abusivas de su poder de mercado (con sus consiguientes efectos en cascada), surge la indispensable necesidad de formular un marco regulatorio específico para dicho sector que, fundamentalmente, impida la apropiación de las exorbitantes rentas de privilegio sobre recursos naturales no renovables. En este sentido, sería imprescindible avanzar en la creación de un ente regulador que comprenda al conjunto de las actividades que conforman el sector energético y que tenga especial injerencia en, entre otros, la fijación de los precios relativos, la estructura del mercado y la propiedad de las firmas sectoriales, y el manejo racional -desde una perspectiva intergeneracional- de los recursos naturales no renovables.
En función de lo anterior, y considerando el creciente grado de concentración en los distintos eslabones de la cadena energética, así como la fuerte integración vertical y/u horizontal de las empresas líderes, cobra particular interés avanzar en la conformación de un "ente regulador de la energía", que se articule institucionalmente tanto con los organismos de defensa de la competencia que existen en el país como con la Secretaría de Energía, de forma tal de reforzar el control sobre el comportamiento de las empresas del sector y, por esa vía, reducir al máximo posible la posibilidad de que dicho actores instrumenten distintos tipos de conductas abusivas, con claras implicancias negativas sobre un amplio espectro de actividades (en especial, aquellas industriales energo-intensivas).

3. Dotar de independencia y autarquía plena a las Agencias de regulación y control de los servicios públicos privatizados, y garantizar el cumplimiento de las normas que emanan de la Constitución Nacional en lo atinente a los entes reguladores.

Al respecto, resulta imprescindible la constitución de agencias de regulación y control, autárquicas e independientes del poder político, con una clara diferenciación de sus misiones, funciones y responsabilidades tendientes a, por un lado, verificar el cumplimiento pleno y satisfactorio de las obligaciones a cargo de las empresas prestadoras de servicios públicos y, por otro, y en aquel marco, a proteger los intereses y derechos de usuarios y consumidores.
Asimismo, deberían cumplimentarse las disposiciones que surgen del Artículo 42 de la Constitución Nacional que, en procura de la protección de los derechos de los usuarios y consumidores de bienes y servicios dispone, por ejemplo, la participación de representantes de las provincias y de organizaciones de usuarios en los entes de control (de forma de garantizar el efectivo control social de su desempeño).
Por otro parte, en tanto una parte importante del financiamiento de la mayoría de los entes de control proviene de un porcentaje sobre los ingresos de las respectivas empresas reguladas (lo cual determina que el ente presente escasos incentivos para promover una rebaja de tarifas -y, por esa vía, de los ingresos por ventas, y de los beneficios, de las firmas-), es imprescindible introducir ciertas -importantes- modificaciones en tal esquema de financiamiento. Ello permitiría no sólo incrementar los incentivos para que los distintos entes promuevan una reducción de las tarifas, sino también para reducir considerablemente el riesgo de "captura del regulador" por parte de la/s empresa/s regulada/s.

4. Integrar en la problemática regulatoria y, en particular, en los respectivos marcos sectoriales, una visión dinámica de la incorporación del desarrollo científico-tecnológico en el ámbito de los servicios públicos privatizados; recuperando o preservando el poder de decisión del Estado en la definición de lineamientos estratégicos en la materia.

Esto último es muy importante por cuanto, si bien durante la década pasada han introducido nuevas tecnologías, los sectores prestadores de servicios públicos se han transformado, en la generalidad de los casos, en importadores de paquetes tecnológicos sobre los cuales casi no tienen participación alguna en su elaboración y posterior gestión. Es más, a partir de los noventa muchas empresas prestatarias han tendido a externalizar sus áreas de ingeniería local, reemplazándolas por la incorporación de tecnología importada y prácticamente sin desarrollo local alguno. Sin duda, avanzar desde el Estado en la promoción de políticas de Investigación y Desarrollo (I&D) en el ámbito de los sectores privatizados tendría múltiples "externalidades" positivas como, por ejemplo, revitalizar una -estratégica- esfera (la de la I&D) que en los años noventa resultó particularmente agredida por las políticas neoliberales; lograr una mayor articulación -hoy prácticamente inexistente- entre el sector privado y las distintas instituciones públicas dedicadas a la generación de ciencia y tecnología (Universidades, CONICET, SETPCyT, etc.). Ello, a la vez, permitiría avanzar en la conformación de un perfil productivo mucho más "conocimiento-intensivo" y, por lo tanto, caracterizado por una mayor generación de encadenamientos de valor agregado.

5. En estrecha relación con el punto anterior, consensuar con las empresas reguladas la implementación de programas de desarrollo de proveedores locales, en el marco del cumplimiento de la legislación vigente del "compre nacional" (Ley 23.697).

Esto contribuiría, en primer lugar, a promover el crecimiento de un actor económico (las PyMEs) que en los años noventa resultó particularmente afectado por la orientación de la política económica (estas empresas tenían una significativa gravitación en los distintos mercados dedicados a la elaboración de bienes utilizados por las empresas prestatarias de servicios públicos -en particular, bienes de capital-). Ello permitiría no sólo fortalecer un perfil productivo más "cerebro-intensivo" (ver el punto anterior), sino también, a la par de una mayor generación de valor agregado doméstico y puestos de trabajo (con requerimientos de mano de obra de elevado nivel de calificación), incrementar el grado de integración nacional de la producción local y, por esa vía, comenzar a revertir el proceso de desarticulación del tejido productivo al que se asistió durante los noventa.

6. Propender a la universalización de los servicios públicos básicos, sobre la base de principios de equidad social y equilibrios espaciales ineludibles. Garantizar la prestación de aquellos servicios que hacen a la salud de la población.

Se trata de una problemática ineludible que, en el marco del programa de privatizaciones desarrollado durante los años noventa, se ha visto totalmente subordinada frente a los objetivos perseguidos en -y por- las llamadas "urgencias" privatizadoras.
En ese marco, y atento a las peculiaridades que revelan los distintos marcos regulatorios y/o los respectivos contratos de concesión, se torna ineludible la jerarquización del objetivo de integrar al conjunto de la sociedad al acceso a tales servicios públicos. Para ello, siempre atendiendo a las peculiaridades de cada uno de ellos, se deberán implementar todas aquellas acciones que, a través de incentivos específicos a -y/o de subsidios explícitos a cargo de- las empresas privadas responsables de la prestación de los respectivos servicios, garanticen tal acceso "universal" a los mismos. Incluso, deberán ser revisadas todas aquellas normas vigentes que, como en el caso del suministro de agua potable, permiten el corte de su suministro ante la falta de pago de tres boletas consecutivas, independiente de toda consideración sobre las posibilidades efectivas de pago de quienes -socialmente, por las propias políticas públicas implementadas en los últimos años en el país- se encuentran marginados y excluidos del mercado laboral y, por ende, al acceso de ingresos que le permitan sufragar las crecientes tarifas de los servicios públicos básicos.

Notas

* ** Miembros de la Carrera de Investigador Científico y Tecnológico del CONICET, y del Area de Economía y Tecnología de la FLACSO, Sede Argentina.
1 El presente documento incorpora parte sustantiva de los comentarios y aportes surgidos de las jornadas de discusión del Seminario "Hacia el Plan Fenix", realizado los días 6 y 7 de setiembre de 2001 en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires.
2 Se entiende por valorización financiera a la colocación de excedente por parte de las grandes firmas en diversos activos financieros (títulos, bonos, depósitos, etc.) en el mercado interno e internacional. Este proceso, que irrumpe y es predominante en la economía argentina desde fines de la década de los años setenta, se expande debido a que las tasas de interés, o la vinculación entre ellas, supera la rentabilidad de las diversas actividades económicas, y al acelerado crecimiento del endeudamiento externo que opera como una masa de excedente valorizable.
3 El ejemplo que ofrece la experiencia británica es claramente ilustrativo. En las privatizaciones realizadas en la década de los ochenta durante el gobierno de M. Thatcher, la fragmentación de la propiedad de las empresas privatizadas aparece como un elemento constitutivo esencial de la estrategia política de legitimación de las transformaciones encaradas por el Partido Conservador. Ver, Walters, A.; "La Privatización en el Reino Unido", en "Privatización. Experiencias mundiales", Ediciones Cronista Comercial, Buenos Aires, 1988.
4 Las posteriores transferencias de participaciones accionarias en el interior de los consorcios adjudicatarios han tendido a profundizar, aún más, tales niveles de concentración de la propiedad. Para el caso del mercado telefónico, ver Abeles, M., Forcinito, K. y Schorr, M.; "El oligopolio telefónico argentino frente a la liberalización del mercado. De la privatización de ENTel a la conformación de los grupos multimedia"; FLACSO/Universidad Nacional de Quilmes/IDEP, Colección Economía Política Argentina, Buenos Aires, 2000. En el caso de Aguas Argentinas S.A. (monopolio proveedor de agua y servicios cloacales en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires y 17 partidos del conurbano bonaerense), el grupo Soldati transfirió sus tenencias accionarias al socio mayoritrario (Lyonnaise des Eaux-Dumez); en el ámbito de la electricidad, entre otros, el grupo Techint vendió su participación en Edelap S.A. a la empresa estadounidense The AES Corporation, como producto de lo cual esta última pasó a ejercer el control de la distribuidora. También, en el caso de los ferrocarriles de pasajeros se asistió al mismo fenómeno: en Transportes Metropolitanos S.A., las empresas Román S.A., EACSA y Electrónica S.A. le vendieron sus tenencias accionarias a Ormas S.A. que, así, pasó a controlar el 50% del consorcio adjudicatario de las ex líneas Belgrano Sur, Roca y San Martín (el otro 50% quedó en manos de Trainmet S.A.).
5 Si se analizan los consorcios adjudicatarios en el campo de la electricidad (generación, transmisión y distribución) se constata que, por ejemplo, el grupo Pérez Companc pasó a controlar una porción decisiva del mercado. Lo propio sucede en el caso del transporte y distribución del gas natural, así como en el complejo petrolero donde, más allá del ejemplo que ofrece Repsol-YPF, los conglomerados Pérez Companc, Techint y Soldati resultaron adjudicatarios de empresas gasíferas, así como de áreas centrales y secundarias de explotación petrolera y gasífera -y de otros activos de Y.P.F.-. Idénticas consideraciones cabe realizar respecto a las estrategias desplegadas por las concesionarias telefónicas y de las adjudicatarias de las concesiones viales.
6 Tal es el caso de, por ejemplo, Astra, Techint, Pérez Companc, Soldati, Macri, y CEI Citicorp Holding, a los que se les transfirió un poder regulatorio decisivo -sino determinante- sobre la estructura de precios y rentabilidades relativas de la economía argentina, y, por lo tanto, sobre la competitividad de una amplia gama de sectores de la actividad económica (en especial, los productores de bienes).
7 Incluso, el Articulo 25 de la Ley 24.240 (Defensa del Consumidor) señala, en el capítulo vinculado con los usuarios de servicios públicos domiciliarios, que: "Los servicios públicos domiciliarios con legislación específica y cuya actuación sea controlada por los organismos que ella contempla, serán regidos por esas normas, aplicándose la presente ley supletoriamente" (cursiva propia).
8 Las únicas excepciones, muy parciales y acotadas en cuanto a su significación real, las brindan los ejemplos de la regulación inicial de las telecomunicaciones, y la de la concesión del servicio de agua potable y desagües cloacales. En el primer caso, originalmente el Pliego de Bases y Condiciones contemplaba un mecanismo de determinación tarifaria por el que la tarifa básica de inicio de la gestión privada debía garantizar a las licenciatarias (Telefónica de Argentina S.A. y Telecom Argentina S.A.) una tasa de retorno del 16%. En respuesta a los intereses de ambas empresas, dicha cláusula no fue incorporada en los contratos de transferencia de la ex-Entel, pasando a aplicarse directamente el sistema "price cap". Por su parte, en el caso de la concesión de Aguas Argentinas S.A., dicho sistema fue aplicado (también, con muy diversos matices) hasta fines de 1999, cuando las Resoluciones Nros. 601 y 602 de la Secretaría de Recursos Naturales y Medio Ambiente, modificaron considerablemente los criterios de regulación tarifaria de dicha concesión.
9 Así, por ejemplo, en los dos únicos marcos regulatorios sancionados por ley nacional (los correspondientes a la energía eléctrica y al gas natural) se alude, reiteradamente, al carácter de "justas y razonables" que deben asumir las tarifas. Por ejemplo, en las leyes Nros. 24.065 (Marco Regulatorio Eléctrico) y 24.076 (Marco Regulatorio del Gas Natural), ambas sancionadas en 1992, se explicita, entre los correspondientes objetivos de la regulación, "que las tarifas que se apliquen a los servicios sean justas y razonables". Asimismo, con ligeras diferencias de redacción, en sus respectivos articulados se señala que "los servicios... serán ofrecidos a tarifas justas y razonables"; y, en ese marco, que las mismas "deberán posibilitar una razonable tasa de rentabilidad a aquellas empresas que operen con eficiencia". En principio, parecería surgir que la "razonabilidad" de los márgenes de beneficio a que da lugar determinado nivel de las tarifas es, en última instancia, el criterio rector como para discernir en torno a la "justicia y razonabilidad" de estas últimas.